« L’ALSF accompagne des gouvernements africains sur plus de 2000 mégawatts de projets d’énergie »

Entretien avec Maude VALLÉE, Conseillère juridique principale à la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF) qui nous parle des actions de son organisation en soutien aux Etats africains et des défis liés au développement des partenariats public-privés (PPP).

Biographie :

Maude Vallée est Conseillère juridique principale à la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF). Elle a rejoint l’ALSF en avril 2012, en détachement de l’Agence Française de Développement (AFD). Elle conduit l’instruction des projets de services de conseil et des programmes de renforcement des capacités dans les domaines des ressources naturelles et des industries extractives, des PPP et infrastructures, de la gestion et de la restructuration de la dette.

PPP From Africa : Quelles sont les actions de l’ALSF dans le domaine des PPP ?

Maude Vallée : La mission première de l’ALSF est de renforcer les capacités juridiques des gouvernements africains pour les aider à protéger et à faire prévaloir leurs droits souverains en favorisant la négociation et la conclusion d’accords équitables et durables, économiquement profitables pour leur développement. La Facilité offre aux gouvernements africains un accès à un soutien juridique de qualité adapté à leurs besoins.

En matière de services de conseil, l’ALSF facilite la structuration, la revue et la négociation de transactions commerciales complexes dans les secteurs des industries extractives (mines, gaz et pétrole) et des PPP et infrastructures (transports, énergie, etc.).

La Facilité accompagne des gouvernements africains sur plus de 2000 mégawatts de projets (énergie renouvelable, projets thermiques) ou encore appuie les Etats en matière de structuration et de négociation de concession portuaire, ferroviaire, d’oléoduc, etc.

La Facilité développe et propose également une large gamme de de produits et d’outils originaux en matière de renforcement des capacités et de gestion de la connaissance, parmi lesquels figurent des manuels et publications juridiques tels que les ouvrages « Comprendre les contrats d’achat d’électricité » ou encore « Comprendre le financement des projets d’énergie », des documents types ou standards et autres outils de facilitation des transactions, ainsi que des sites Internet tels que le Centre des ressources des PPP dans le secteur des infrastructures https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership. La Facilité publie également sur son site Internet des « profils pays PPP » qui donnent un aperçu du cadre juridique et institutionnel des PPP en Afrique.

Parmi les outils de facilitation des transactions, l’ALSF va par exemple proposer aux gouvernements des « PPP toolkit » ou guides pratiques portant sur la procédure de passation des PPP. Ces manuels seront accompagnés d’un certain nombre de documents-types tels qu’un modèle de contrat de PPP ou de contrat d’achat d’électricité si on s’intéresse au secteur de l’énergie. Le guide doit refléter l’expérience du conseiller juridique, traiter des procédures applicables dans le pays à la lumière des standards du marché et meilleures pratiques propres à l’Afrique et internationales dans le secteur concerné et être suffisamment convivial et accessible pour en garantir l’emploi effectif par les cadres du gouvernement.

L’ALSF met également en œuvre dans certains pays un programme de « PPP Legal Hotline » qui consiste à mettre à la disposition d’une PPP unit les services d’un conseiller juridique qui pourra apporter une assistance ponctuelle aux professionnels impliqués dans la gestion et la mise en œuvre de contrats PPP afin de renforcer leurs capacités sur chacun des aspects se rapportant à la préparation, à la passation, à la rédaction, à la négociation et au suivi des projets PPP. Le conseiller juridique ne doit pas représenter le gouvernement lors de négociations spécifiques, mais plutôt le guider et proposer des pistes de solutions aux problèmes rencontrés de manière à lui permettre de prendre des décisions éclairées sur des questions ponctuelles et complexes liées à la mise en œuvre des projets. Le conseiller juridique doit se rendre dans le pays sur une base régulière, mais aussi rester disponible par téléphone ou par email pour répondre aux questions soulevées, lesquelles pourraient potentiellement bloquer le développement d’un projet particulier si elles restaient sans réponse.

Après plusieurs années d’accompagnement des Etats africains dans le domaine des PPP (énergie, infrastructures, …), quels sont les défis liés au développement des PPP ?

L’un des plus grands défis en matière de PPP et de projets d’infrastructures en général est d’identifier de bons projets. Des projets de qualité qui vont répondre à la stratégie de développement des pays, tout en étant attractifs et potentiellement rentables pour les investisseurs.

Cela veut dire qu’ils doivent être bien préparés, bien structurés et bien négociés financièrement et juridiquement.

Les principaux obstacles à la mise en œuvre de projets de qualité sont les suivants :

  • Une expertise technique, des capacités juridiques et des moyens insuffisants pour mettre en œuvre chacune des étapes d’un PPP, mais particulièrement les phases de préparation et de suivi des projets ;
  • Un cadre juridique et institutionnel inexistant, obsolète ou inadapté ;
  • Une méconnaissance des bonnes pratiques et un accès limité aux bons « outils » juridiques ;
  • Une forte pression des bailleurs de fonds et des investisseurs privés pour conclure les transactions ;
  • Une faible coopération intergouvernementale et une interaction insuffisante entre les entités publiques impliquées ;
  • Des contrats en faveur ou perçus comme étant en faveur de la partie privée ;
  • Des contrats perçus comme contenant des clauses inéquitables pour l’Etat.

Il y a une autre difficulté qui n’est jamais véritablement exprimée, mais qui sous-tend l’ensemble de ces facteurs. Trop souvent, les investisseurs et les gouvernements ne parlent pas le même langage :

  • Les investisseurs ont des actionnaires, les gouvernements des parties prenantes ;
  • Les investisseurs veulent des garanties souveraines, les gouvernements ont des cadres de gestion de la dette à respecter ;
  • Les investisseurs veulent un retour sur investissement, les gouvernements veulent des infrastructures de service public à des tarifs accessibles à tous.

Plusieurs acteurs et organisations sont engagés en faveur de la promotion des PPP en Afrique, n’existe-t-il pas un risque lié au manque de coordination des initiatives notamment dans le domaine de l’énergie ?

L’ALSF s’attache à travailler en pleine coopération et complémentarité avec tous les partenaires impliqués dans le secteur des PPP afin de trouver les synergies qui permettront de mettre en œuvre les projets avec succès.

A titre d’exemple, l’ALSF a participé ou participe à différentes initiatives/études avec le PPIAF et la Banque mondiale telles que la base de données PPPIRC, l’étude « Unsolicited Proposals – An Exception to Public Initiation of Infrastructure PPPs/An Analysis of Global Trends and Lessons Learned », Octobre 2014, les « Guidelines for the Development of a USP Policy » (en cours), l’édition 2018 de l’étude « Benchmarking PPP Procurement » (en cours), ou encore le « Report on Recommended PPP Contractual Provisions ». La Facilité a également participé au Massive Open Online Course (MOOC) francophone sur « Les partenariats public-privé (PPP) : comment offrir de meilleures infrastructures pour les services publics ». Enfin, l’ALSF fait partie du groupe d’experts appelé à réviser le « Guide législatif de la CNUDCI sur les projets d’infrastructure à financement privé ». Enfin, l’ALSF met en œuvre un programme régional de renforcement des capacités dans le secteur des PPP en partenariat avec le CEFEB (l’université d’entreprise de l’AFD) et Expertise France.

S’agissant de ses activités de services de conseil, dans le secteur de l’énergie notamment, la Facilité travaille étroitement avec le programme de l’USAID « Power Africa » ou encore avec la GIZ qui pourra par exemple apporter un appui technique et/ou financier, alors que l’ALSF accompagnera le gouvernement sur les aspects juridiques de la transaction, là où elle est le plus susceptible d’avoir une réelle plus-value.

Enfin, l’ALSF met en œuvre un programme régional de renforcement des capacités dans le secteur des PPP en partenariat avec le CEFEB (l’université d’entreprise de l’AFD) et Expertise France.

Cette approche axée sur une coordination des acteurs est réellement celle qui est privilégiée par l’ensemble des partenaires au développement car elle la plus à même d’apporter des réponses concrètes, rapides et efficaces au déficit d’infrastructures et de services publics observé en Afrique.

Les investisseurs étrangers se plaignent souvent des lourdeurs administratives et de la non transparence dans l’attribution des contrats PPP, pensez-vous que la mise en place des « PPP Unit » peut contribuer à rassurer davantage les promoteurs des projets ?

La mise en place des PPP Unit est certainement un début de réponse à cette problématique, mais elle ne suffit pas. Une politique claire sur les PPP, accompagnée d’une stratégie appropriée pour leur mise en œuvre, incluant des procédures transparentes et un schéma institutionnel où le rôle et les responsabilités de chaque entité sont clairement définis peuvent davantage contribuer à apporter la sécurité recherchée par les investisseurs privés.

En plus d’un portefeuille de projets à réaliser sous forme de PPP, les gouvernements sont également encouragés à mettre en place une politique adéquate en matière d’offres spontanées afin de les gérer au mieux dans l’intérêt du pays.

Enfin, des processus d’harmonisation des cadres juridiques et institutionnels tel que celui actuellement en cours au sein de l’UEMOA peut également favoriser une plus grande confiance de la part des investisseurs.

Pour finir, en cette nouvelle année que prévoit l’ALSF en matière de PPP ?

L’ALSF va continuer à accompagner les gouvernements africains à travers des services de conseil pour la structuration et la négociation de PPP, ainsi que par le biais d’activités de renforcement des capacités et le développement de produits de gestion de la connaissance.

Merci pour cet entretien.  

Biographie détaillée de Maude Vallée :

Maude Vallée est Conseillère juridique principale à la Facilité africaine de soutien juridique (ALSF). Elle a rejoint l’ALSF en avril 2012, en détachement de l’Agence Française de Développement (AFD). Elle conduit l’instruction des projets de services de conseil et des programmes de renforcement des capacités dans les domaines des ressources naturelles et des industries extractives, des PPP et infrastructures, de la gestion et de la restructuration de la dette. Elle supervise une équipe d’avocats dans le cadre de leurs activités qui consistent à fournir des services de conseil juridique aux pays membres africains, à évaluer et à instruire leurs demandes d’assistance et à coordonner la sélection et les interventions des conseillers juridiques externes.

Elle conseille régulièrement de hauts cadres de gouvernements africains sur la stratégie de négociation, la structuration de projets et les questions juridiques connexes, notamment dans le secteur des PPP. Elle contribue également à l’élaboration de stratégies dans les domaines d’intervention de la Facilité et à la gestion des partenariats avec les institutions et organisations clés.

Avant de rejoindre l’ALSF, elle a travaillé à l’AFD comme conseillère juridique. Elle intervenait sur la structuration des projets financés par l’AFD en Afrique, au Moyen-Orient et en Asie. Elle a également travaillé au sein du cabinet Frilet – Société d’Avocats à Paris, un cabinet de niche spécialisé dans les infrastructures, les PPP et les projets miniers. Elle était alors Déléguée générale de l’Institut français d’experts juridiques internationaux (IFEJI).

Maude Vallée est une avocate spécialisée en droit des affaires avec plus de 10 années d’expérience. Elle est membre des barreaux du Québec et de Paris. Maude Vallée est titulaire d’un baccalauréat en droit (LL.B.) et d’une maîtrise (LL.M.) en droit des affaires de l’Université de Montréal, Québec.